บทที่ ๒
การบริหารประเทศแบบเก่าตามคติโบราณในชมพูทวีป
ในยุคสมัยของพระผู้มีพระภาคเจ้า ชมพูทวีปยังมิได้รวมกันเป็นประเทศอินเดียเช่นปัจจุบัน แต่ละดินแดนแต่ละแคว้นแต่ละรัฐล้วนเป็นอิสระจากกัน มีเจ้าผู้ครองนครต่างคนต่างเมืองต่างอยู่ แต่ติดต่อถึงกัน ต่างฝ่ายต่างมีประมุข มีเสนาบดี มีอำมาตย์ มีกองทัพ มีระบบการบริหาร มีดินแดน และมีประชาชนของตนเอง
คราใดที่อาณาจักรใดมีอำนาจ ก็จะยกกองทัพเข้ารุกรานผู้อื่นเพื่อยึดดินแดนของรัฐอื่น ยึดสมบัติ ยึดประชาชนให้มาอยู่ในปกครองของตน บ้างก็ให้อยู่ในฐานะประเทศราช เป็นเมืองขึ้น ต้องส่งบรรณาการเพื่อเป็นการยอมรับอำนาจ
การปกครองบ้านเมืองจึงอยู่ในระบบสิทธิ์ขาด อำนาจสูงสุดอยู่ที่ประมุขของประเทศ ชื่อของประมุขหรือเจ้าผู้ครองนคร จึงเรียกว่าพระราชาบ้าง กษัตริย์บ้าง เจ้าผู้ครองนครบ้าง ถ้าเป็นอาณาจักรใหญ่ที่มีอำนาจมาก มีดินแดนมาก ก็เรียกว่ามหาราชบ้าง จักรพรรดิบ้าง
รูปแบบและโครงสร้างการปกครองและบริหารแผ่นดินจึงเป็นรูปแบบง่าย ๆ ที่เราเห็นภาพจากการแสดงบ้าง จากภาพยนตร์บ้าง เป็นท้องพระโรงใหญ่มีประมุขผู้ครองนครนั่งบนบัลลังก์ มีเสนาบดี อำมาตย์ขุนทหารยืนเข้าเฝ้า แบ่งเป็นสองฝ่าย คือฝ่ายแม่ทัพนักรบและฝ่ายขุนนางเสนาบดีที่ปรึกษา เป็นการบริหารแบบใช้ที่ประชุมเป็นที่รับเรื่องราวและตัดสินไปเลยทีเดียว
ซึ่งก็นับว่าเป็นการรวบรัด เด็ดขาด ตั้งแต่รับรายงาน บัญชาการสั่งงาน ติดตามงาน และให้คุณให้โทษโดยฉับพลัน
รูปแบบโครงสร้างก็จะแบ่งง่าย ๆ เป็นฝ่ายกองทัพ และฝ่ายอำมาตย์ กองทัพก็มีแม่ทัพนายกอง ทำหน้าที่ปกป้องดูแลรักษาประเทศภายนอก ฝ่ายอำมาตย์ เสนาบดี ก็จะทำหน้าที่ถวายนโยบายและรับไปดำเนินการบริหารงานบ้านเมืองภายใน โดยมีฝ่ายพราหมณ์เป็นที่ปรึกษาด้านวิชาการและพิธีกรรม
จุดนี้แหละคือหัวใจของการปกครองในยุคโบราณ ที่ถือว่าเป็นต้นแบบของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ที่ปรากฏในพระไตรปิฎก เล่มที่ ๒๓ คือ ในพระสูตร วัชชิสัตตกวรรค สารันททสูตร และวัสสการสูตรว่าด้วยวัสสการพราหมณ์
ครานั้นพระผู้มีพระภาคประทับอยู่ ณ สารันททเจดีย์ เขตกรุงเวสาลี ครั้งนั้นเจ้าลิจฉวีหลายองค์ได้พากันเข้าไปเฝ้าพระผู้มีพระภาค
สิ่งที่พระองค์ตรัสเตือนเจ้าลิจฉวีทั้งหลาย คือการแสดงอปริหานิยธรรม๗ ประการ ว่าตราบใดที่ยังรักษาไว้ได้ครบถ้วน บ้านเมืองก็จะมีแต่ความเจริญอย่างเดียว ไม่มีความเสื่อมเลย ไม่ว่าแว่นแคว้นใด ๆ จะมีแสนยานุภาพมากเพียงไหนก็ไม่อาจล่วงล้ำเข้ามาย่ำยีบีฑาได้
อปริหานิยธรรม ๗ ประการหลักในการบริหารบ้านเมือง
อปริหานิยธรรม หมายถึงธรรมที่เป็นเหตุให้เกิดความเจริญฝ่ายเดียว ไม่มีความเสื่อม มี ๒ ประเภท คือ ราชอปริหานิยธรรมและภิกขุอปริหานิยธรรม คือธรรมในการปกครองบ้านเมืองและธรรมในการปกครองสงฆ์ บ้านเมืองใดที่บริหารประเทศโดยประมุขยังรักษาธรรมทั้ง ๗ ประการของหมู่คณะนั้นไว้ได้อย่างเคร่งครัด แสดงถึงความสามัคคีมีวินัยในการบริหารบ้านเมืองอย่างเข้มแข็ง มีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันมีคุณธรรม รักษาประเพณีและค่านิยมมั่นคงเหนียวแน่น ใครจะมุ่งร้ายทําลายย่อมทำได้ยาก ใครคิดจะทำสงครามด้วยก็ต้องคิดให้หนัก
ถือเป็นหลักรัฐประศาสนศาสตร์ของการบริหารบ้านเมืองในยุคนั้นซึ่งมีทั้งหมด ๗ ประการด้วยกัน คือ
๑.การหมั่นประชุมกันเนืองนิตย์ ประชุมกันมากครั้ง
๒.การพร้อมเพรียงกันประชุม พร้อมเพรียงกันเลิกประชุมและพร้อมเพรียงกันทำกิจที่พึงทำ
๓.ไม่บัญญัติสิ่งที่มิได้บัญญัติไว้ ไม่ล้มล้างสิ่งที่บัญญัติไว้แล้วถือมั่นในประเพณีที่สืบต่อกันมานาน
๔. ยังสักการะ เคารพนับถือ บูชาผู้มีพระชนมายุมาก และสำคัญถ้อยคำของท่านเหล่านั้นว่าเป็นสิ่งที่ควรรับฟัง
๕. ไม่ฉุดคร่าขืนใจกุลสตรีหรือกุลกุมารีให้อยู่ร่วมด้วย
๖. ยังสักการะ เคารพนับถือ บูชาเจดีย์ทั้งในเมืองและนอกเมือง และไม่ละเลยการบูชาอันชอบธรรมที่เคยให้ เคยกระทำต่อเจดีย์เหล่านั้นให้เสื่อมสูญไป
๗. ยังจัดการรักษา คุ้มครอง ป้องกันพระอรหันต์ทั้งหลายโดยชอบธรรม ด้วยตั้งใจว่า “ทำอย่างไรจะให้พระอรหันต์ที่ยังไม่มาพึงมาสู่แว่นแคว้นของเรา และท่านที่มาแล้วพึงอยู่อย่างผาสุก”
วัสสการพราหมณ์น้อมรับอปริหานิยธรรม ๗
สมัยหนึ่ง พระผู้มีพระภาคประทับอยู่ที่ภูเขาคิชฌกูฏ เขตกรุงราชคฤห์ พระราชาแห่งแคว้นมคธคือ พระเจ้าอชาตศัตรู ได้มอบหมายให้วัสสการพราหมณ์ มหาอำมาตย์ให้ไปเฝ้าพระผู้มีพระภาค เพื่อหวังให้ทรงพยากรณ์ว่า ถ้าจะส่งกองทัพไปปราบแคว้นวัชชี ซึ่งมีฤทธิ์มีอำนาจมาก พระองค์จะพยากรณ์ว่าอย่างไรพระผู้มีพระภาคได้ตรัสถามพระอานนท์ โดยตั้ง ๗ คำถามแห่งอปริหานิยธรรม ๗ ว่า เจ้าวัชชีทั้งหลายปฏิบัติตามที่กล่าวครบถ้วนหรือไม่ คือยังประชุมพร้อมเพรียง สม่ำเสมอ มากครั้ง ทำอะไรก็พร้อมเพรียงกัน เต็มไปด้วยความสมัครสมานสามัคคีในหมู่ผู้ใหญ่ ยึดธรรมวินัยอย่างเคร่งครัด ยึดถือธรรมเนียมปฏิบัติที่สืบต่อกันมา เคารพผู้อาวุโส เชื่อฟังคำผู้มีความรู้ ไม่ผิดศีล นับถือบูชาเจดีย์ คุ้มครองปกป้องต้อนรับพระอรหันต์
พระอานนท์ก็ตอบพระผู้มีพระภาคว่า เจ้าวัชชีทั้งหลายยังรักษาอปริหานิยธรรม ๗ ไว้ได้อย่างครบถ้วนทุกประการ
พระผู้มีพระภาคจึงได้ตรัสแก่วัสสการพราหมณ์ว่า ถ้าเจ้าวัชชีทั้งหลายยังรักษาหลักธรรมในการปกครองประเทศไว้ได้ครบถ้วนดังกล่าวประเทศก็จะประสบแต่ความเข้มแข็ง สามัคคี มีแต่ความเจริญไม่มีความเสื่อม ยากที่ใคร ๆ จะทำลายได้
วัสสการพราหมณ์จึงได้กราบทูลลาพระผู้มีพระภาค และน้อมรับคำพยากรณ์ของพระองค์ว่า
“ข้าแต่ท่านพระโคดม พวกเจ้าวัชชีมีอปริหานิยธรรมแม้เพียงประการเดียว ก็พึงหวังได้แต่ความเจริญอย่างเดียว ไม่มีความเสื่อมเลยไม่จำเป็นต้องกล่าวว่ามีครบทั้ง ๗ ประการ ข้าแต่ท่านพระโคดม พระราชาแห่งแคว้นมคธ พระนามว่าอชาตศัตรูเวเทหิบุตร ไม่ควรทำสงครามกับพวกเจ้าวัชชี นอกจากจะใช้วิธีปรองดองทางการทูต หรือไม่ก็ทำให้แตกสามัคคีกัน”แล้ววัสสการพราหมณ์ก็ทูลลากลับ ในใจก็นึกตลอดว่าถ้าจเอาชนะแคว้นวัชชีได้ ก็ต้องทำให้แตกสามัคคีเท่านั้น และการณ์ก็เป็นจริงดังคาด
ข้อสังเกต
๑. การบริหารบ้านเมืองในยุคนั้นใช้ระบบการบริหารแบบอำนาจสูงสุดอยู่ที่ผู้นำของรัฐ ซึ่งบริหารด้วยวิธีประชุมพร้อมเพรียง ใช้ท้องพระโรงเป็นที่ประชุมผู้บริหารประเทศแบบคณะรัฐมนตรีในปัจจุบันโดยมีบุคคลสูงสุดเป็นประธาน คือ พระราชา ซึ่งต้องออกว่าราชการโดยสม่ำเสมอ และทุกคนจะต้องมาพร้อมเพรียงกัน เลิกอย่างพร้อมเพรียงกัน มีวินัย มีหลักธรรมในการตัดสิน มีความสามัคคีเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน
๒.คำว่าวัชชีธรรมที่วางไว้เดิมในข้อที่ ๓ ของอปริหานิยธรรมแสดงให้เห็นว่าแคว้นวัชชีมีกฎหมาย มีประเพณีปฏิบัติที่วางไว้เดิมอย่างเข้มแข็ง จึงไม่มีการลบล้างและบัญญัติใหม่ ในที่นี้หมายถึงประเพณีที่สืบต่อกันมานาน เช่น จับผู้ต้องสงสัยว่าเป็นโจร ผู้จับจะไม่สอบสวนเอง แต่จะส่งให้ฝ่ายสอบสวน ฝ่ายสอบสวนเมื่อสืบสวนแล้วรู้ว่าไม่ใช่ก็ปล่อยไป ถ้ายังสงสัยก็ส่งต่อขึ้นไปตามลำดับชั้น บางกรณีอาจส่งถึงเสนาบดี บางกรณีก็อาจส่งถึงพระราชาเพื่อทรงวินิจฉัย แสดงว่าเป็นแคว้นที่มีระบบการบริหารที่เข้มแข็ง มีหลักการ มีการแบ่งอำนาจหน้าที่อย่างชัดเจน
๓.คำว่าความเจริญในที่นี้ หมายถึงความเจริญด้วยคุณธรรมมีศีลเป็นต้น แสดงว่าการบริหารบ้านเมืองนั้น ต้องใช้หลักของศีลและธรรมประกอบด้วยเสมอ แคว้นใดรัฐใดที่ละเว้นหรือหย่อนยานในด้านศีลธรรม ในที่สุดก็จะนำไปสู่ความเสื่อมเป็นที่สุด และ
๔.นั่นก็คือ ยุทธศาสตร์ใหญ่ที่วัสสการพราหมณ์ฟังแล้วคิดได้นำไปกราบทูลพระเจ้าอชาติศัตรูว่า โอกาสที่จะเอาชนะแคว้นวัชชีนั้นปัจจุบันยากยิ่ง ยกเว้นแต่จะใช้กลอุบายยุให้แตกแยก ทำลายสามัคคีทำให้อปริหานิยธรรมเสื่อมให้ได้เสียก่อน แล้วจึงยกทัพไปทำสงครามจึงจะสําเร็จได้โดยง่าย
